Sissejuhatus
Riigikontroll leidis 2011. aastal auditis „Ehitustegevus kiire elanike arvu kasvuga omavalitsustes,“ et auditeeritud kohaliku omavalitsuse üksused (edaspidi KOVü) ei täitnud ebaseadusliku ehitamise ohjamisel neile pandud ülesandeid. Nad jätsid oluliselt rakendamata kehtivast õigusest tulenevad võimalused ja tegelesid tagajärgede likvideerimise ehk ehitusloata püstitatud hoonete tagantjärele seadustamisega. Riik ei suuda kontrollida valdkonda, mis mõjutab oluliselt inimeste tervist ja keskkonda. Kohaliku omavalitsuse üksustele pandud ülesannete täitmata jätmine ei too neile kaasa mingeid tagajärgi.1 Audit kajastas elamuehitust, kuid probleemi aktuaalsus on tegelikkuses laiem, hõlmates lisaks ehitusloata püstitatud ja kasutusloata kasutuses olevaid ühiskondlikke-, tööstus- ja ärihooneid.2 Internetis võib leida firmasid, mille põhitegevusalaks on ebaseaduslikult püstitatud või laiendatud ehitiste seadustamine.3
Ehitise õigusvastasus võib olla nii formaalne kui ka materiaalne. Ehitise nõuetele vastavuse kontrollimine õigusaktides sätestatule on kohustuslik nii ehitusloa kui ka kasutusloa väljastamisel, mõlemat tüüpi lubade andmisest keeldumise alustes on siiski erinevusi.4
Ehitusseadus5 (edaspidi EhS) näeb ette, et ehitusloa menetlus reguleerib küsimusi enne ehitustöödega alustamist, andes tulevikus toimuma hakkavatele tegevustele õigusliku aluse. Sellele järgnev kasutusloa menetlus tuvastab õigusliku aluse olemasolu hoonele ja kasutusotstarbele. EhS ei arvesta hoonete tagantjärele seadustamisega. Seal puudub selgesõnaliselt väljendatud regulatsioon hoone seadustamiseks olukorras, kus hoone on ehitatud ilma ehitusloata või seda kasutatakse ilma kasutusloata.
Majandus- ja kommunikatsiooniministeerium (edaspidi MKM) on nõustunud, et õigusliku aluseta püstitatud ehitiste seadustamise probleemid vajavad täpsustamist ja nentinud, et ei ole leitud lahendust, mis ei annaks ebaseaduslikele ehitistele põhjendamatut eelist.6 Seega on hoonete seadustamise protsessi analüüsimine magistritöös ka praktilise väärtusega.
1 Riigikontrolli aruanne. Ehitustegevus kiire elanike kasvuga omavalitsustes. 2011, lk 1. - Arvutivõrgus: http://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2171/OtherArea/1/language/et-EE/Default.aspx. (04.05.2014).
2 Nt oli Viljandi volikogu 2013. a aprilli istungil arutlusel ühes majas asuvate klubide tegutsemise õigsus, sest majal oli kasutusluba tootmishoonena. Ajaleht „Sakala“, 17. mai 2013, lk 5.
3 http://www.plaan2.ee/Seadustamine.html. (04.05.2014).
4 P. Sarv. Ehitusloa tühistamine pärast ehitise valmimist. Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas 3-3-1-63-10. – Juridica 2011/II, lk 150.
5 Ehitusseadus. - RT I 2002, 47, 297 … RT I, 04.07.2013, 8.
6 Riigikontrolli aruanne 2011, lk 14.
R. Narits on rõhutanud: „Õigusest peab tulenema ka selge ja arusaadav õiguslik tagajärg, mida õigusnormi abstraktne faktiline koosseis enesega seob,“7 lisades: „Mida "täpsemalt" on õigus formuleeritud, seda kindlamini ta ka inimkäitumises realiseerub ning vastupidi, mida ebatäpsemad on õiguslikud formuleeringud, seda ebakindlam on ka õiguse tegelik realiseerumine.“8
Autor püstitab hüpoteesi, et hoone tagantjärele seadustamisel on loamenetlus formaalselt, sisuliselt kui ka eesmärke silmas pidades erinev EhS-s sätestatud loamenetlusest.
Töö autor uurib KOVü erinevat praktika EhS-i rikkudes ehitatud hoonete seadustamisel ja analüüsib, kuidas on saanud tekkida olukord, millal objektiivne õigus ei toimi. Autor otsib vastust küsimusele, kas tagantjärele seadustamine eeldab erinevat menetluskorda ja sellest tulenevalt eriregulatsiooni seaduses ja järgib analüüsi käigus põhimõtet, et õiguskuulekas käitumine ei tohiks olla isikule koormavam kui õigusvastane.
Magistritöö analüüsi eelduseks on juba püstitatud hoone ebaseaduslikkus eelkõige ehitus- ja kasutusloa puudumise läbi ja vajadus tekkinud olukorda tagantjärele seadustada. Arvestades töö mahu- ja sisupiiranguid ei käsitle autor olukordi, mil ebaseaduslik hoone on alles ehitusjärgus või hoonele on välja antud kehtiv, kuid õigusvastane ehitus- või kasutusluba.
Töö on jaotatud kolmeks peatükiks. Autor toob näiteid KOVü praktikast hoonete tagantjärele seadustamise menetluses, võrdleb teiste riikide loaregulatsiooni ja teeb ettepanekuid menetluse otstarbekamaks muutmiseks. Võrdlusriikide valikul on lähtutud kriteeriumist, et kirjeldatud oleks eelkõige suuremad ja pikaajalise kogemusega riigid (Saksamaa, Itaalia), erinevad õigussüsteemiga riigid (Iirimaa, Kanada, Uus-Meremaa, Hiina) ja Euroopa Liidu uue liikmesriigiga sarnases olukorras olevad riigid (Sloveenia).
Esimeses peatükis toob autor välja KOVü erinevad praktikad hoonete tagantjärele seadustamisel, analüüsib hoone ebaseaduslikkuse aluseid läbi nende olemuslike tunnuste, milleks on vastuolu detailplaneeringuga või ehitusloa- ja kasutusloa puudumine. Autor uurib järelevalve tegevuse efektiivsust praktikas ja toob peatüki lõpus välja ebaseadusliku hoone seadustamise eesmärgid.
Teise peatüki eesmärgiks on kindlaks teha, kas EhS-is toodud regulatsiooni eirates püstitatud hoonete ehitusloa menetlus vajab eriregulatsiooni. Selleks analüüsib autor ehitusloa mõistet, olemust, ulatust, eesmärke ja ehitusloa menetlust. Autor käsitleb ehitusloa menetluse dokumentide formaalset ja sisulist kontrolli ning võrdleb, kas formaalsete ja sisuliste nõuete mõte ja eesmärgid jäävad samaks hoonete tagantjärele seadustamisel.
7 R. Narits. Õiguse entsüklopeedia. 2 tr. Tallinn: Juura 2004, lk 133.
8 R. Narits. Õiguse entsüklopeedia, lk 136.
Kolmanda peatüki eesmärgiks on kindlaks teha, kas ebaseaduslikult püstitatud hoonete kasutusloa menetlus vajab eriregulatsiooni. Peatükis analüüsib autor kasutusloa mõistet, olemust, ulatust, eesmärke ja kasutusloa menetlust. Autor püüab jõuda selgusele, kas nõudeid eirava hoone tagantjärele seadustamisel jäävad menetluse sisu ja eesmärgid samaks võrreldes nõuetekohaselt püstitatud hoone kasutusloa menetlusega.
Ehitus- ja kasutuslubadest on kirjutanud I. Pilving oma doktoritöös,9 kuid seda rõhuasetusega kehtiva haldusakti siduvusele, uurides kas haldusakti õigusvastasus toob kaasa sellele tugineva tegevuse õigusvastasuse. Ka Riigikohtu (edaspidi RK) praktikast ei tulene konkreetseid seisukohti õigusvastaselt püstitatud hoonete loamenetluse osas. Riigikontroll on auditeerinud ebaseaduslikku ehitustegevust. EhS-i rikkudes püstitatud hoonete loamenetlust põhjalikumalt käsitlevaid teadustöid autor ei leidnud.
Käesolev töös on autor kasutanud ehitusõigust ja haldusmenetlust käsitlevat õigusteoreetilist kirjandust ja kohtupraktikat. Teemakohasest tegelikust olukorrast ja valitsevatest seisukohtadest süstemaatilise ülevaate saamiseks on töös rakendatud andmekogumismeetodit, mille allikateks on ebaseaduslikke hooneid laiemas plaanis puudutav õiguskirjandus, kohtupraktika, Riigikontrolli auditid ja seaduseelnõud.
Autor kasutab töös ajaloolis-teleoloogilist seaduse tõlgendamist, et selgitada, mida seadusandja vaadeldavat regulatsiooni kehtestades on silmas pidanud, ja objektiiv-teleoloogilist tõlgendamist, et teha kindlaks, mis mõte on normil seadusandja ja ühiskonna seisukohast tänapäeval. Autor on kasutanud süsteemset ja võrdlevat uurimismeetodit, käsitledes ebaseaduslikke hooneid koos seaduslike hoonetega ja võrreldes ebaseaduslike ja seaduslike hoonete loamenetlusega kaasnevat regulatsiooni ning praktikas tekkivaid probleeme.
Uurimuses esitatakse töö tulemusena kujunenud autori hinnang EhS-i rikkudes ehitatud hoonete loamenetluse erisustele, tuginedes seaduse regulatsioonile, õigusteoreetilistele arvamustele, kohtupraktika seisukohtadele.
9 I. Pilving. Haldusakti siduvus. Uurimus kehtiva haldusakti õiguslikust tähendusest rõhuasetusega avalik-õiguslikel lubadel. Tartu: Tartu Ülikooli Kirjastus 2006.
Riigikontroll leidis 2011. aastal auditis „Ehitustegevus kiire elanike arvu kasvuga omavalitsustes,“ et auditeeritud kohaliku omavalitsuse üksused (edaspidi KOVü) ei täitnud ebaseadusliku ehitamise ohjamisel neile pandud ülesandeid. Nad jätsid oluliselt rakendamata kehtivast õigusest tulenevad võimalused ja tegelesid tagajärgede likvideerimise ehk ehitusloata püstitatud hoonete tagantjärele seadustamisega. Riik ei suuda kontrollida valdkonda, mis mõjutab oluliselt inimeste tervist ja keskkonda. Kohaliku omavalitsuse üksustele pandud ülesannete täitmata jätmine ei too neile kaasa mingeid tagajärgi.1 Audit kajastas elamuehitust, kuid probleemi aktuaalsus on tegelikkuses laiem, hõlmates lisaks ehitusloata püstitatud ja kasutusloata kasutuses olevaid ühiskondlikke-, tööstus- ja ärihooneid.2 Internetis võib leida firmasid, mille põhitegevusalaks on ebaseaduslikult püstitatud või laiendatud ehitiste seadustamine.3
Ehitise õigusvastasus võib olla nii formaalne kui ka materiaalne. Ehitise nõuetele vastavuse kontrollimine õigusaktides sätestatule on kohustuslik nii ehitusloa kui ka kasutusloa väljastamisel, mõlemat tüüpi lubade andmisest keeldumise alustes on siiski erinevusi.4
Ehitusseadus5 (edaspidi EhS) näeb ette, et ehitusloa menetlus reguleerib küsimusi enne ehitustöödega alustamist, andes tulevikus toimuma hakkavatele tegevustele õigusliku aluse. Sellele järgnev kasutusloa menetlus tuvastab õigusliku aluse olemasolu hoonele ja kasutusotstarbele. EhS ei arvesta hoonete tagantjärele seadustamisega. Seal puudub selgesõnaliselt väljendatud regulatsioon hoone seadustamiseks olukorras, kus hoone on ehitatud ilma ehitusloata või seda kasutatakse ilma kasutusloata.
Majandus- ja kommunikatsiooniministeerium (edaspidi MKM) on nõustunud, et õigusliku aluseta püstitatud ehitiste seadustamise probleemid vajavad täpsustamist ja nentinud, et ei ole leitud lahendust, mis ei annaks ebaseaduslikele ehitistele põhjendamatut eelist.6 Seega on hoonete seadustamise protsessi analüüsimine magistritöös ka praktilise väärtusega.
1 Riigikontrolli aruanne. Ehitustegevus kiire elanike kasvuga omavalitsustes. 2011, lk 1. - Arvutivõrgus: http://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2171/OtherArea/1/language/et-EE/Default.aspx. (04.05.2014).
2 Nt oli Viljandi volikogu 2013. a aprilli istungil arutlusel ühes majas asuvate klubide tegutsemise õigsus, sest majal oli kasutusluba tootmishoonena. Ajaleht „Sakala“, 17. mai 2013, lk 5.
3 http://www.plaan2.ee/Seadustamine.html. (04.05.2014).
4 P. Sarv. Ehitusloa tühistamine pärast ehitise valmimist. Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas 3-3-1-63-10. – Juridica 2011/II, lk 150.
5 Ehitusseadus. - RT I 2002, 47, 297 … RT I, 04.07.2013, 8.
6 Riigikontrolli aruanne 2011, lk 14.
R. Narits on rõhutanud: „Õigusest peab tulenema ka selge ja arusaadav õiguslik tagajärg, mida õigusnormi abstraktne faktiline koosseis enesega seob,“7 lisades: „Mida "täpsemalt" on õigus formuleeritud, seda kindlamini ta ka inimkäitumises realiseerub ning vastupidi, mida ebatäpsemad on õiguslikud formuleeringud, seda ebakindlam on ka õiguse tegelik realiseerumine.“8
Autor püstitab hüpoteesi, et hoone tagantjärele seadustamisel on loamenetlus formaalselt, sisuliselt kui ka eesmärke silmas pidades erinev EhS-s sätestatud loamenetlusest.
Töö autor uurib KOVü erinevat praktika EhS-i rikkudes ehitatud hoonete seadustamisel ja analüüsib, kuidas on saanud tekkida olukord, millal objektiivne õigus ei toimi. Autor otsib vastust küsimusele, kas tagantjärele seadustamine eeldab erinevat menetluskorda ja sellest tulenevalt eriregulatsiooni seaduses ja järgib analüüsi käigus põhimõtet, et õiguskuulekas käitumine ei tohiks olla isikule koormavam kui õigusvastane.
Magistritöö analüüsi eelduseks on juba püstitatud hoone ebaseaduslikkus eelkõige ehitus- ja kasutusloa puudumise läbi ja vajadus tekkinud olukorda tagantjärele seadustada. Arvestades töö mahu- ja sisupiiranguid ei käsitle autor olukordi, mil ebaseaduslik hoone on alles ehitusjärgus või hoonele on välja antud kehtiv, kuid õigusvastane ehitus- või kasutusluba.
Töö on jaotatud kolmeks peatükiks. Autor toob näiteid KOVü praktikast hoonete tagantjärele seadustamise menetluses, võrdleb teiste riikide loaregulatsiooni ja teeb ettepanekuid menetluse otstarbekamaks muutmiseks. Võrdlusriikide valikul on lähtutud kriteeriumist, et kirjeldatud oleks eelkõige suuremad ja pikaajalise kogemusega riigid (Saksamaa, Itaalia), erinevad õigussüsteemiga riigid (Iirimaa, Kanada, Uus-Meremaa, Hiina) ja Euroopa Liidu uue liikmesriigiga sarnases olukorras olevad riigid (Sloveenia).
Esimeses peatükis toob autor välja KOVü erinevad praktikad hoonete tagantjärele seadustamisel, analüüsib hoone ebaseaduslikkuse aluseid läbi nende olemuslike tunnuste, milleks on vastuolu detailplaneeringuga või ehitusloa- ja kasutusloa puudumine. Autor uurib järelevalve tegevuse efektiivsust praktikas ja toob peatüki lõpus välja ebaseadusliku hoone seadustamise eesmärgid.
Teise peatüki eesmärgiks on kindlaks teha, kas EhS-is toodud regulatsiooni eirates püstitatud hoonete ehitusloa menetlus vajab eriregulatsiooni. Selleks analüüsib autor ehitusloa mõistet, olemust, ulatust, eesmärke ja ehitusloa menetlust. Autor käsitleb ehitusloa menetluse dokumentide formaalset ja sisulist kontrolli ning võrdleb, kas formaalsete ja sisuliste nõuete mõte ja eesmärgid jäävad samaks hoonete tagantjärele seadustamisel.
7 R. Narits. Õiguse entsüklopeedia. 2 tr. Tallinn: Juura 2004, lk 133.
8 R. Narits. Õiguse entsüklopeedia, lk 136.
Kolmanda peatüki eesmärgiks on kindlaks teha, kas ebaseaduslikult püstitatud hoonete kasutusloa menetlus vajab eriregulatsiooni. Peatükis analüüsib autor kasutusloa mõistet, olemust, ulatust, eesmärke ja kasutusloa menetlust. Autor püüab jõuda selgusele, kas nõudeid eirava hoone tagantjärele seadustamisel jäävad menetluse sisu ja eesmärgid samaks võrreldes nõuetekohaselt püstitatud hoone kasutusloa menetlusega.
Ehitus- ja kasutuslubadest on kirjutanud I. Pilving oma doktoritöös,9 kuid seda rõhuasetusega kehtiva haldusakti siduvusele, uurides kas haldusakti õigusvastasus toob kaasa sellele tugineva tegevuse õigusvastasuse. Ka Riigikohtu (edaspidi RK) praktikast ei tulene konkreetseid seisukohti õigusvastaselt püstitatud hoonete loamenetluse osas. Riigikontroll on auditeerinud ebaseaduslikku ehitustegevust. EhS-i rikkudes püstitatud hoonete loamenetlust põhjalikumalt käsitlevaid teadustöid autor ei leidnud.
Käesolev töös on autor kasutanud ehitusõigust ja haldusmenetlust käsitlevat õigusteoreetilist kirjandust ja kohtupraktikat. Teemakohasest tegelikust olukorrast ja valitsevatest seisukohtadest süstemaatilise ülevaate saamiseks on töös rakendatud andmekogumismeetodit, mille allikateks on ebaseaduslikke hooneid laiemas plaanis puudutav õiguskirjandus, kohtupraktika, Riigikontrolli auditid ja seaduseelnõud.
Autor kasutab töös ajaloolis-teleoloogilist seaduse tõlgendamist, et selgitada, mida seadusandja vaadeldavat regulatsiooni kehtestades on silmas pidanud, ja objektiiv-teleoloogilist tõlgendamist, et teha kindlaks, mis mõte on normil seadusandja ja ühiskonna seisukohast tänapäeval. Autor on kasutanud süsteemset ja võrdlevat uurimismeetodit, käsitledes ebaseaduslikke hooneid koos seaduslike hoonetega ja võrreldes ebaseaduslike ja seaduslike hoonete loamenetlusega kaasnevat regulatsiooni ning praktikas tekkivaid probleeme.
Uurimuses esitatakse töö tulemusena kujunenud autori hinnang EhS-i rikkudes ehitatud hoonete loamenetluse erisustele, tuginedes seaduse regulatsioonile, õigusteoreetilistele arvamustele, kohtupraktika seisukohtadele.
9 I. Pilving. Haldusakti siduvus. Uurimus kehtiva haldusakti õiguslikust tähendusest rõhuasetusega avalik-õiguslikel lubadel. Tartu: Tartu Ülikooli Kirjastus 2006.
Kommentaare ei ole:
Postita kommentaar