Ebaseaduslikult püstitatud hoone loamenetluse erisused - 3 osa

1.1.  Hoone mõiste

Kinnisasi on maapinna piiritletud osa ehk maatükk (tsiviilseadustiku üldosa seadus,[1] edaspidi TsÜS, § 50 lg 1) ja kinnisomandi ulatus on seotud omaniku huviga (asjaõigusseadus, edaspidi AÕS § 127 lg 1),[2] mis sõltub kinnisasja kasutamise otstarbest ja võib olla nii majanduslik kui ka esteetiline.[3] Omandi mõiste on õiguse toode ja kinnisvara isikule omandiõigusena omistamise alus ei tulene faktilistest asjaoludest, vaid seadusest.[4]

TsÜS § 54 lg-te 1-3 kohaselt on ehitis üldjuhul kinnisasja oluline osa, v.a võõrale maale asjaõiguse alusel püstitatud ja maaga püsivalt ühendatud ehitis, mis muutub kinnisasja oluliseks osaks asjaõiguse lõppemisel. TsÜS-i tähenduses ei pea ehitis olema valmis ehitatud, „vaid piisab sellest kui tegemist on poolelioleva ehitisega, või olukorraga, kus ehitustegevuse tagajärjel asju on kinnisasja külge liidetud.“[5] Ehitise olulised osad on nt ehitisse paigutatud ehitusmaterjal või sellega püsivalt ühendatud küttesõlm, mida ei saa eraldada ehitist või eraldatavat asja oluliselt kahjustamata v.a mööduvaks otstarbeks ühendatud asjad (TsÜS § 55 lg-d 1 ja 2). R. Tiivel soovitab Eesti õigusesse Saksa õiguse eeskujul näilist osa, mis paistab ehitise osana, seda tegelikult olemata, sest säilitab vallasasjana õigusliku iseseisvuse.[6] Samas R. Tiivel näiteid hoone näiliste osade kohta ei too.

EhS jagab ehitised hooneteks ja rajatisteks, kusjuures ehitised, mis ei ole hooned, on rajatised (EhS § 2 lg 3). Käesolevas töös keskendub autor hoonele, mida EhS defineerib kui aluspinnasega kohtkindlalt ühendatud ja inimtegevuse tulemusena ehitatud tervikliku asja, mis on väliskeskkonnast eraldatud katuse ja teiste välispiiretega ning omab siseruumi (EhS § 2 lõiked 1 ja 2). RK on ehitise kohtkindluse sisustanud omaniku poolt kindlaks määratud kohana, kus ehitis tänu oma raskusele püsib muutumatuna kuni asukohta abivahendite abil muudetakse.^[7] Ka Saksa tsiviilseadustiku[8] (edaspidi BGB) kommentaarides leitakse, et püsiühendus on olemas, kui lahutamine viiks osade hävimiseni või olemuse muutmiseni või lahutamine (võrreldes osade maksumusega) põhjustaks ülemäärase finantsilise kulutuse. Püsiühendus võib tuleneda ka asja kaalust, nt 45 tonni kaaluv kaugküttejaama katel.[9] RK on täpsustanud, et ehitise määratlemisel ei piisa üksnes tuvastamisest, kas ehitis kui asi (TsÜS § 49 lg 1) on rajatud inimtegevuse käigus ning ehitise teisaldatavusest, vaid tuleb lisaks arvestada ehitise kasutusotstarvet, kasutusviisi, kestvust ja muid tunnuseid, mis kogumis võimaldavad eristada ehitist teistest asjadest.[10]

Kokkuvõttes võime määratleda, et hoone on kinnisasja oluline osa, aluspinnasega kohtkindlalt ühendatud, inimtegevuse tulemusena ehitatud terviklik asi, mis on ette nähtud kindlaks kasutusotstarbeks, kestvuseks ja kasutamise viisiks ja muude asja iseloomustavate tunnustega, on väliskeskkonnast eraldatud katuse ning teiste välispiiretega, mille läbi moodustub siseruum.

---

[1] Tsiviilseadustiku üldosa seadus. - RT I 2002, 35, 216 ... RT I, 13.03.2014, 103.

[2] Asjaõigusseadus. - RT I 1993, 39, 590 ... RT I, 13.03.2014, 82.

[3] R. Tiivel. Asjaõigus. Tallinn: Juura 2007, lk 204.

[4] P. Axer. Art. 14/7. - V. Epping, C. Hillgruber. Beck'scher Online-Kommentar Grundgesetz. Edition: 19. München: C.H.Beck 2013.                                               

[5] P. Varul jt (koost). Tsiviilseadustiku üldosa seadus. Komm vlj. Tallinn: Juura 2010, lk 203.

[6] R. Tiivel. Tsiviilõiguse üldosa. Tallinn: Juura 2009, lk 85-86.

[7] RKKKo 3-1-1-44-06 p 9.

[8] Bürgerliches Gesetzbuch. Vastu võetud 18. augustil 1896, taasavaldatud 2. jaanuaril 2002, viimane muudatus

01.10.2013. - Arvutivõrgus: http://www.gesetze-im-internet.de/bgb/index.html. (04.05.2014)

[9] J. Fritzsche § 94/5, 6. - H. G. Bamberger, H. Roth. BGB Beck'scher Online-Kommentar. Edition: 30. München: C.H.Beck, 2014.

[10] RKHKo 3-3-1-80-10 p 24.

Ebaseaduslikult püstitatud hoone loamenetluse erisused 2 osa

1. Ebaseaduslik hoone

1.1. KOV üksuste praktikad hoonete tagantjärele seadustamisel

EhS-i rikkudes ehitatud hoonete tagantjärele seadustamisel on KOVü-d rakendanud erinevaid praktikaid:

a) Läbitakse vormikohaselt EhS-is ettenähtud protsess, st algatatakse tagantjärele detailplaneeringu menetlus (planeerimisseadus10 edaspidi PlanS § 10), millele järgneb ehitus- ja kasutusloa väljastamine (EhS §22 jj). Ebaseadusliku hoone omaniku suhtes võidakse algatada väärteomenetlus11 omavolilise ehitamise eest (EhS § 69) või teha ettekirjutus (EhS § 60 lg 1 p 7), sh ehitise nõuetega vastavusse viimiseks (EhS § 61 lg 1 p 10). Nt Jõelähtme vallas algatati ebaseaduslike hoonete tagantjärele seadustamisel kõigepealt väärteomenetlus ning alles seejärel algas koostöös omanikuga seadustamine.12

b) Väljastatakse detailplaneeringu algatamiseta projekteerimistingimused, millele järgneb ehitus- ja kasutusloa väljastamise menetlus. Hoone omaniku suhtes võidakse algatada väärteomenetlus või teha ettekirjutus. Nt on KOVü-d alustanud tagantjärele seadustamist planeeringunõuetele vastavate ja juba püstitatud hoonete puhul omaniku taotluse ning esitatud ehitusprojekti alusel. Samas ei taganud ehitusprojekti formaalne nõuetekohasus kindlust, et ehitis ka tegelikkuses ehitusprojektile vastab, sest selline kontroll ei kuulu ehitusloa menetluse nõuete hulka (EhS § 32 lg 11).13

c) Ehitusloa taotlemine jäetakse vahele ja alustatakse kohe kasutusloa väljastamise menetlusega, ning hoone omaniku suhtes võidakse algatada väärteomenetlus või teha ettekirjutus. Nt Tartu vald ei pidanud mõistlikuks valmis hoonete tagantjärele seadustamisel läbida ehitusloa menetlust. Kohese kasutusloa andmise menetluses võeti ebaseaduslik hoone esmalt arvele omanike ja ehitise tehniliste andmete teatise esitamisega ehitisregistris14 ning seejärel algas kasutusloa menetlus.15

Eelnevast tulenevalt leiab autor, et KOVü-de praktikad järgivad ebaseaduslike hoonete tagantjärele seadustamisel osaliselt või kogu mahus formaalselt EhS-i loamenetluse regulatsiooni.

10 Planeerimisseadus. - RT I 2002, 99, 579 … RT I, 14.02.2013, 3.
11 EhS sätestab, et §§-des 65–69 on sätestatud väärteod, millele kohaldatakse karistusseadustiku üldosa ning väärteomenetluse seadustiku sätteid (EhS § 70 lg 1) ja §§-des 65–69 sätestatud väärtegude kohtuväline menetleja on vastavalt oma pädevusele linna- või vallavalitsus või Tehnilise Järelevalve Amet
12 Riigikontrolli järelaudit. Kiire elanike arvu kasvuga valdade tegevus ebaseaduslike uusehitistega. 2013, lk 10. - Arvutivõrgus: http://www.riigikontroll.ee/Suhtedavalikkusega/Pressiteated/tabid/168/ItemId/701/amid/557/language/et-EE/Default.aspx. (04.05.2014). .
13 Riigikontrolli järelaudit 2013, lk 19.
14 Riikliku ehitisregistri asutamine ja pidamise põhimäärus. VVm 17.12.2002 nr 405. - RT I 2002, 107, 639 … RT I, 19.06.2012, 20.
15 Riigikontrolli järelaudit 2013, lk 19.

Ebaseaduslikult püstitatud hoonete seadustamise erisused - sissejuhatus

Sissejuhatus

Riigikontroll leidis 2011. aastal auditis „Ehitustegevus kiire elanike arvu kasvuga omavalitsustes,“ et auditeeritud kohaliku omavalitsuse üksused (edaspidi KOVü) ei täitnud ebaseadusliku ehitamise ohjamisel neile pandud ülesandeid. Nad jätsid oluliselt rakendamata kehtivast õigusest tulenevad võimalused ja tegelesid tagajärgede likvideerimise ehk ehitusloata püstitatud hoonete tagantjärele seadustamisega. Riik ei suuda kontrollida valdkonda, mis mõjutab oluliselt inimeste tervist ja keskkonda. Kohaliku omavalitsuse üksustele pandud ülesannete täitmata jätmine ei too neile kaasa mingeid tagajärgi.1 Audit kajastas elamuehitust, kuid probleemi aktuaalsus on tegelikkuses laiem, hõlmates lisaks ehitusloata püstitatud ja kasutusloata kasutuses olevaid ühiskondlikke-, tööstus- ja ärihooneid.2 Internetis võib leida firmasid, mille põhitegevusalaks on ebaseaduslikult püstitatud või laiendatud ehitiste seadustamine.3

Ehitise õigusvastasus võib olla nii formaalne kui ka materiaalne. Ehitise nõuetele vastavuse kontrollimine õigusaktides sätestatule on kohustuslik nii ehitusloa kui ka kasutusloa väljastamisel, mõlemat tüüpi lubade andmisest keeldumise alustes on siiski erinevusi.4
Ehitusseadus5 (edaspidi EhS) näeb ette, et ehitusloa menetlus reguleerib küsimusi enne ehitustöödega alustamist, andes tulevikus toimuma hakkavatele tegevustele õigusliku aluse. Sellele järgnev kasutusloa menetlus tuvastab õigusliku aluse olemasolu hoonele ja kasutusotstarbele. EhS ei arvesta hoonete tagantjärele seadustamisega. Seal puudub selgesõnaliselt väljendatud regulatsioon hoone seadustamiseks olukorras, kus hoone on ehitatud ilma ehitusloata või seda kasutatakse ilma kasutusloata.
Majandus- ja kommunikatsiooniministeerium (edaspidi MKM) on nõustunud, et õigusliku aluseta püstitatud ehitiste seadustamise probleemid vajavad täpsustamist ja nentinud, et ei ole leitud lahendust, mis ei annaks ebaseaduslikele ehitistele põhjendamatut eelist.6 Seega on hoonete seadustamise protsessi analüüsimine magistritöös ka praktilise väärtusega.

1 Riigikontrolli aruanne. Ehitustegevus kiire elanike kasvuga omavalitsustes. 2011, lk 1. - Arvutivõrgus: http://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2171/OtherArea/1/language/et-EE/Default.aspx. (04.05.2014).
2 Nt oli Viljandi volikogu 2013. a aprilli istungil arutlusel ühes majas asuvate klubide tegutsemise õigsus, sest majal oli kasutusluba tootmishoonena. Ajaleht „Sakala“, 17. mai 2013, lk 5.
3 http://www.plaan2.ee/Seadustamine.html. (04.05.2014).
4 P. Sarv. Ehitusloa tühistamine pärast ehitise valmimist. Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas 3-3-1-63-10. – Juridica 2011/II, lk 150.
5 Ehitusseadus. - RT I 2002, 47, 297 … RT I, 04.07.2013, 8.
6 Riigikontrolli aruanne 2011, lk 14.


R. Narits on rõhutanud: „Õigusest peab tulenema ka selge ja arusaadav õiguslik tagajärg, mida õigusnormi abstraktne faktiline koosseis enesega seob,“7 lisades: „Mida "täpsemalt" on õigus formuleeritud, seda kindlamini ta ka inimkäitumises realiseerub ning vastupidi, mida ebatäpsemad on õiguslikud formuleeringud, seda ebakindlam on ka õiguse tegelik realiseerumine.“8

Autor püstitab hüpoteesi, et hoone tagantjärele seadustamisel on loamenetlus formaalselt, sisuliselt kui ka eesmärke silmas pidades erinev EhS-s sätestatud loamenetlusest.
Töö autor uurib KOVü erinevat praktika EhS-i rikkudes ehitatud hoonete seadustamisel ja analüüsib, kuidas on saanud tekkida olukord, millal objektiivne õigus ei toimi. Autor otsib vastust küsimusele, kas tagantjärele seadustamine eeldab erinevat menetluskorda ja sellest tulenevalt eriregulatsiooni seaduses ja järgib analüüsi käigus põhimõtet, et õiguskuulekas käitumine ei tohiks olla isikule koormavam kui õigusvastane.
Magistritöö analüüsi eelduseks on juba püstitatud hoone ebaseaduslikkus eelkõige ehitus- ja kasutusloa puudumise läbi ja vajadus tekkinud olukorda tagantjärele seadustada. Arvestades töö mahu- ja sisupiiranguid ei käsitle autor olukordi, mil ebaseaduslik hoone on alles ehitusjärgus või hoonele on välja antud kehtiv, kuid õigusvastane ehitus- või kasutusluba.

Töö on jaotatud kolmeks peatükiks. Autor toob näiteid KOVü praktikast hoonete tagantjärele seadustamise menetluses, võrdleb teiste riikide loaregulatsiooni ja teeb ettepanekuid menetluse otstarbekamaks muutmiseks. Võrdlusriikide valikul on lähtutud kriteeriumist, et kirjeldatud oleks eelkõige suuremad ja pikaajalise kogemusega riigid (Saksamaa, Itaalia), erinevad õigussüsteemiga riigid (Iirimaa, Kanada, Uus-Meremaa, Hiina) ja Euroopa Liidu uue liikmesriigiga sarnases olukorras olevad riigid (Sloveenia).

Esimeses peatükis toob autor välja KOVü erinevad praktikad hoonete tagantjärele seadustamisel, analüüsib hoone ebaseaduslikkuse aluseid läbi nende olemuslike tunnuste, milleks on vastuolu detailplaneeringuga või ehitusloa- ja kasutusloa puudumine. Autor uurib järelevalve tegevuse efektiivsust praktikas ja toob peatüki lõpus välja ebaseadusliku hoone seadustamise eesmärgid.

Teise peatüki eesmärgiks on kindlaks teha, kas EhS-is toodud regulatsiooni eirates püstitatud hoonete ehitusloa menetlus vajab eriregulatsiooni. Selleks analüüsib autor ehitusloa mõistet, olemust, ulatust, eesmärke ja ehitusloa menetlust. Autor käsitleb ehitusloa menetluse dokumentide formaalset ja sisulist kontrolli ning võrdleb, kas formaalsete ja sisuliste nõuete mõte ja eesmärgid jäävad samaks hoonete tagantjärele seadustamisel.

7 R. Narits. Õiguse entsüklopeedia. 2 tr. Tallinn: Juura 2004, lk 133.
8 R. Narits. Õiguse entsüklopeedia, lk 136.

Kolmanda peatüki eesmärgiks on kindlaks teha, kas ebaseaduslikult püstitatud hoonete kasutusloa menetlus vajab eriregulatsiooni. Peatükis analüüsib autor kasutusloa mõistet, olemust, ulatust, eesmärke ja kasutusloa menetlust. Autor püüab jõuda selgusele, kas nõudeid eirava hoone tagantjärele seadustamisel jäävad menetluse sisu ja eesmärgid samaks võrreldes nõuetekohaselt püstitatud hoone kasutusloa menetlusega.

Ehitus- ja kasutuslubadest on kirjutanud I. Pilving oma doktoritöös,9 kuid seda rõhuasetusega kehtiva haldusakti siduvusele, uurides kas haldusakti õigusvastasus toob kaasa sellele tugineva tegevuse õigusvastasuse. Ka Riigikohtu (edaspidi RK) praktikast ei tulene konkreetseid seisukohti õigusvastaselt püstitatud hoonete loamenetluse osas. Riigikontroll on auditeerinud ebaseaduslikku ehitustegevust. EhS-i rikkudes püstitatud hoonete loamenetlust põhjalikumalt käsitlevaid teadustöid autor ei leidnud.
Käesolev töös on autor kasutanud ehitusõigust ja haldusmenetlust käsitlevat õigusteoreetilist kirjandust ja kohtupraktikat. Teemakohasest tegelikust olukorrast ja valitsevatest seisukohtadest süstemaatilise ülevaate saamiseks on töös rakendatud andmekogumismeetodit, mille allikateks on ebaseaduslikke hooneid laiemas plaanis puudutav õiguskirjandus, kohtupraktika, Riigikontrolli auditid ja seaduseelnõud.

Autor kasutab töös ajaloolis-teleoloogilist seaduse tõlgendamist, et selgitada, mida seadusandja vaadeldavat regulatsiooni kehtestades on silmas pidanud, ja objektiiv-teleoloogilist tõlgendamist, et teha kindlaks, mis mõte on normil seadusandja ja ühiskonna seisukohast tänapäeval. Autor on kasutanud süsteemset ja võrdlevat uurimismeetodit, käsitledes ebaseaduslikke hooneid koos seaduslike hoonetega ja võrreldes ebaseaduslike ja seaduslike hoonete loamenetlusega kaasnevat regulatsiooni ning praktikas tekkivaid probleeme.
Uurimuses esitatakse töö tulemusena kujunenud autori hinnang EhS-i rikkudes ehitatud hoonete loamenetluse erisustele, tuginedes seaduse regulatsioonile, õigusteoreetilistele arvamustele, kohtupraktika seisukohtadele.

9 I. Pilving. Haldusakti siduvus. Uurimus kehtiva haldusakti õiguslikust tähendusest rõhuasetusega avalik-õiguslikel lubadel. Tartu: Tartu Ülikooli Kirjastus 2006.